李铮:工程建设标准化发展的历史经验及其当代启示
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作者:李铮

单位:住房和城乡建设部标准定额研究所

原载:《工程建设标准化》, 2013第10期:5-12页


摘要:本文在简要回顾、论述我国工程建设标准化的历史发展是随经济社会而发展的基础上,以辩证观归纳总结了建国以来工程建设标准化工作取得的历史性成就以及标准化发展中存在的问题;通过辨证审视工程建设标准化的既往发展,首次系统阐述了工程建设标准化发展的历史经验,揭示了标准化发展的趋势要求和客观规律;基于马克思主义基本观点和中国特色社会主义理论体系,从更高层次抽象出工程建设标准化当代发展的若干启示,并进而阐明了发展方向以及实现标准化科学发展的目标和途径。
关键词:工程建设标准化 经验 启示


前言

标准化足迹就像人类的历史一样古老,始终和人类的生产、生活密切联系,无不涉及“人”、“物”和“事”各个方面,而“人”则是整个标准化活动中最基本和最活跃的因素。标准是人们认识和改造客观世界的理论知识,是从属于人与自然斗争的生产力的社会意识,强制性标准具有法规性质,属于上层建筑范畴。它重点调整人与自然规律之间的关系,规范人们的行为,使之符合客观的自然规律、技术规则与法则,建立起有利于社会发展的技术秩序。
工程建设标准化是标准化工作的重要组成,是在工程建设领域内制定标准、实施标准并对标准的实施进行监督的全部活动。工程建设标准是促进城乡科学规划、协调发展,确保工程安全与质量的技术依据;是落实国家技术经济政策,促进科学技术向现实生产力转化的重要桥梁;是新技术、新工艺、新材料、新产品推广应用的关键手段;是节约与合理利用能源资源,保护生态环境,维护人民群众生命财产安全和人身健康的政策约束。
我国工程建设标准化发展源远流长。回顾建国以来,特别是改革开放以来工程建设标准化发展历程,总结发展经验,对于我们准确把握其发展的基本规律,昭示我们如何实现其又好又快发展,具有十分重要的理论和现实意义。

1工程建设标准化发展伴随经济社会的发展

我国标准化事业的发展历程并不是孤立存在的,它是和国家的经济、政治和社会发展紧密相连。标准化事业发展的各个历史阶段也不是孤立存在的,各个阶段之间都有着相关的内在联系,有着与当时经济政治形势紧密相联的关系。
1.1我国工程建设标准化源远流长
上世纪70年代,在河姆渡遗址发掘中,到处可见数量众多的木桩及木构件,据考证为“干栏式”建筑遗迹,这些建筑标准构件就闪现出标准化思想的萌芽。北宋《营造法式》、明《鲁班经》、清《工部工程做法则例》等传世之作更是我国劳动人民在工程建设活动中自觉运用“标准化”思想和方法的重要体现。1840年以后,帝国主义列强在我国兴办矿冶、修建铁路,但在工程建设中没有自己的标准,采用的国外标准也极不统一。新中国建立以后,工程建设标准化才真正走上发展之路。
1.2工程建设标准化发展有着深刻社会发展痕迹
(1)  起步时期(1949~1955)。这一时期,我国处在国民经济恢复期和“一五”前期,开始实行中央政府统一管理的计划经济。1949年10月间,原政务院财政经济委员会成立了中央技术管理局(1952 年撤销),下设标准规格处,专门负责工业生产和工程建设标准化工作,初步改变了旧中国遗留下来的技术标准因地而异的“万国牌”状况。此后,工程建设标准由国家建委主管,通过学习、引进苏联标准和总结本国实践经验,着手建立企业标准和部门标准,为以后标准化工作的发展打下了基础。
(2)  曲折发展和逐步制度化管理阶段(1956~1976)。由于“大跃进”的冲击,全国统一的工程建设标准,都下放给各部门和各地方管理。1958 年12 月《编写国家标准草案暂行办法》在全国实施。1962 年11 月,国务院颁发了《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》,它使包括工程建设标准化工作的全国标准化事业经“大跃进”挫折后,又开始得到恢复和发展。十年动乱期间,工程建设标准化工作几乎陷于停滞的状态,基本建设技术管理有章不循或无章可循,工程质量和安全事故屡屡发生。
(3)  全面发展阶段(1977~1987)。1978 年7 月国务院颁布《工业二十三条》中对搞好标准化工作提出明确要求。1979 年7 月,国务院颁发了《中华人民共和国标准化管理条例》,明确规定标准一经发布就是技术法规,必须严格执行。标准作为政府管理经济、指挥生产的行政手段,适应了计划经济的需要。主管部门发布了若干工程建设标准规范性文件,为工程建设标准化建立新的法规体系打下了基础。为打破单一强制标准格局,促进“四新”的推广应用,开展了推荐性标准问题的研究和探索。
(4)  标准化法指导下的快速发展阶段(1988~至今)。《中华人民共和国标准化法》(1988年)、《中华人民共和国标准化法实施条例》(1990年),历史性地推动了包括工程建设标准化在内的我国标准化事业的发展,适应了当时有计划的商品经济的需要。国务院《建设工程质量管理条例》的发布,催生了工程建设强制性条文及全文强制标准。2001年11月,中国加入了世界贸易组织,这对我国长期以来实行的计划经济体制、管理模式、工作方法以及思想观念提出了新要求。

2全面辨证审视工程建设标准化的既往发展

建国以来,特别是改革开放以来,随着经济社会的发展,我国工程建设标准化事业取得了历史性进展。但在看到成绩的同时,还应发现存在的问题。毛泽东同志讲,“我们必须学会全面地看问题,不但要看到事物的正面,也要看到它的反面。”
2.1适应经济社会发展的标准化发展
(1)  法规体系基本建立,制度不断健全。《标准化法》、《标准化法实施条例》、《工程建设国家标准管理办法》等国家、行业、地方的法律、法规、规范性文件系统构成了管理制度体系。
(2)  体制适应经济发展,机制逐步完备。紧紧围绕建立并完善社会主义市场经济体制的需要,积极探索工程建设技术法规与技术标准相结合的新体制,推进工程建设标准体制改革。管理组织架构基本确立,标准制定、实施、监督及时有效。
(3)  科学规范的工程建设标准体系逐步建立,标准质量不断提高。技术规定力求适应科技发展的需要,国家标准、行业标准、地方标准的数量逐年增加。在促进节能减排、保障工程质量和安全等重点领域突出加强了工程建设标准的制修订工作。
(4)  通过实施标准实现其社会价值和效能,通过法规与制度保证了标准的实施。在标准的实施中建立了施工图审查、质量监督、工程验收备案等一系列制度,改变了“重制定轻实施”的现象。标准宣贯、重点标准实施情况的检查以及利用信息化手段开展实施与监督方面有了新进展。
(5)  把开展工程建设标准化前瞻性研究作为战略性工作来抓。为推进工程建设标准化工作改革与发展,加强了基础理论、重大问题和专项研究,为工程建设标准化宏观管理和决策提供了有力的支撑。
(6)  工程建设标准国际化战略的实施有所突破。坚持“请进来与走出去”相结合,制定标准广泛吸收国际先进技术与经验,同时,按照轻重缓急的原则,有组织、有计划地开展市场急需标准的英文版翻译工作。
2.2与现实发展不协调、不适应的主要问题
(1)  不适应市场经济体制要求、不利于工程建设标准化科学发展的标准化法、工程建设标准化管理条例等法规尚待完善、建立。
(2)  工程建设标准化的系统推进亟待加强。总体框架尚需完善,围绕城镇化发展、保障和改善民生等方面的主题标准体系急需建立。
(3)  一些标准的内容不适应科技快速发展的需要,针对标准中需改进问题等的反馈渠道不畅,不能及时指导标准修订工作。标准化科技支撑力度不足,标准前期研究深度不够,个别标准技术水平、指标参数等不适应实际建设活动需要。
(4)  从发生的工程安全事故以及各环节审查、检查情况看,不执行强制性标准的状况仍未得到根本扭转。
(5)  标准化技术管理体系需要进一步优化,考核评价体系需要加强。专家队伍建设、发挥企业主体作用等技术支撑体系尚不完善。

3总结历史经验,认识发展规律

经验是人们对实践活动认识的概括和总结,是人们认识从感性发展到理性的基础,是人们的认识接近真理、把握规律的重要环节。重视对历史经验的总结是我们党的优良传统。毛泽东特别强调用马克思主义的立场、观点和方法总结中国革命斗争的经验,认识中国革命的规律,引导革命斗争走向胜利。总结工程建设标准化的历史经验,是认识、把握其发展规律的重要环节,是标准化取得新发展的必由之路。
3.1国家重视,社会标准化意识的提高,是工程建设标准化发展的重要前提。
国家的发展历程表明,经济社会的发展客观要求标准化的发展,从而促使国家认识到只有加强标准化工作,才能促进和保障经济建设工作。为此,党中央、国务院领导一直以来对工程建设标准化工作给予高度重视,特别是党的十四大明确提出建立社会主义市场经济,更把作为法规的重要组成和支撑的标准化提到了突出位置,极大地促进了标准化的发展。同时,这无疑扩大了标准化工作的社会影响,也极大地激发了广大工程建设标准化工作者的责任心和使命感。近年来,通过有组织的宣贯等,标准对促进能源资源合理利用等方面的约束作用、对新技术应用的引导作用,进一步为公众所了解,强化了公众对工程建设标准化作用的认识。这些都极大地促进了工程建设标准化的发展。
3.2完善法规体系,注重制度建设,是工程建设标准化发展的重要保障。
法规建设具有根本性,制度建设具有保障性。建国以来标准化的发展表明,什么时候重视法规制度建设,标准化事业就会有序发展、持续发展;反之,标准化的发展就无序,甚至停滞。十年动乱时期,标准化工作无章可循、有章不循从而导致安全事故的频发就是实证。实践表明,国家《标准化法》的制定,标准化行业、地方性法规的制定,都丰富完善了标准化法规体系,在法规层面确立了管理体制、标准体制等。此外,适应经济社会现实发展需要的重要法规及时出台,如国务院《建设工程质量管理条例》,就极大地促进了工程建设标准强制性条文的形成。
3.3大胆实践,创新标准化体制机制,是工程建设标准化发展的不竭动力。
体制是标准化活动有效开展的组织上和制度上的保证,运行机制是标准化体制的微观体现。体制机制的完善和不断创新是工程建设标准化发展的源泉所在。体制机制决定着标准化发展的速度、结构、质量和效益,决定着标准化工作中资金、技术、人才的作用程度。在创新标准化体制机制的实践中,始终坚持了深入调查研究、适应外部发展、统筹兼顾各方、形成配套措施、注重质量效率的原则。实践表明,在分析研究和借鉴国际、国外发达国家和地区的先进经验的基础上,结合我国国情和工程建设标准化的特点,注重体制改革,加快机制创新,就有力地推动了工程建设标准化的持续发展。开展推荐性标准试点就为改革单一强制性标准体制提供了理论基础;从标准条文强制到编制全文强制标准就为进一步建立技术法规与技术标准相结合的技术控制新体制提供了实践经验。
3.4紧密围绕经济社会、科技的发展制标,加强标准体系建设,是工程建设标准化发展的内在要求。
标准化的发展历程表明,经济建设必须有标准,标准必须满足建设的需要。建国以来,特别是改革开放以来,工程建设标准化工作都是紧紧围绕当时建设的需要制定标准,在国家建设事业发展的同时,标准化得到了发展。当前,市场经济建立、科技快速发展对标准化提出了新要求,标准制定工作更要坚持突出以人为本观念、服务建设发展需求、提升标准技术水平的原则,更加把安全、卫生、环保、节约资源、公众利益等放在突出位置。同时,发展历史还表明,没有系统化考虑的单个标准制定,在数量发展到一定程度后,大量出现了交叉重复,彼此脱节,甚至相互矛盾的现象,这就使我们认识到以普遍联系的观点,以系统分析的方法,体现整体性、联系性、层次结构性建立标准体系是非常必要的。加强体系建设不仅意味着制定体系,重要是加以实施,一些领域标准结构不合理,就是实施不够的表现。
3.5有效实施标准,显现标准作用,是工程建设标准化发展的根本目的。
标准的实施就是标准得到“实践”的过程,是检验标准的科学性、有效性、可操作性的过程,是标准的引导和约束作用发挥的过程。发展经验告诉我们,保证标准的有效实施,建立实施监督体系,包括信息服务体系等是必不可少的。标准的实施靠“自律”还不行,在现阶段,还必须有“他律”,“他律”就是监督。监督是标准有效实施的重要措施和必然结果。施工图设计文件审查、工程安全质量检查等监督制度的建立就有效推动了标准的实施。标准的实施与监督是一项复杂的系统工程,建立企业自我监督、第二方与第三方监督及主管部门重点和宏观监督相结合机制,同时建立实施监督法规和标准实施信息反馈系统,是保证标准有效实施的基本做法,也是基本经验。
3.6加强标准化基础研究,积极采纳先进技术与经验,借鉴国外成果,是工程建设标准化发展的重要途径。
工程建设标准化工作的管理、改革与发展是得益于加强标准化基础理论、重大问题研究。标准体制改革的实践证明,理论研究是推动标准体制改革的重要环节,是统一认识、前期宣传和有序开展标准体制改革的基础。
标准化过程就是知识和经验的积累过程。工程建设标准就是以科学技术和实践经验的综合成果为基础制定批准的技术依据,这就客观要求标准所做的规定必须切合实际,符合客观规律,如此才能达到实现最佳社会效益、经济效益、环境效益以及在工程建设领域内获得最佳秩序为目的。标准化的实践反复证明,落后的标准不仅不能起到应有作用,还会起到阻碍发展的相反作用。新材料、新方法、新工艺的出现,重大灾害的出现,都使我们重新审视标准,研究国外先进标准,及时修订我国标准。随着与发达国家的经济交往的不断深入,使我们认识到,逐步缩小与发达国家的差距,学习和借鉴国外在标准化工作中的成功经验,无疑是重要路径之一。

4历史经验对当代的启示

回顾标准化历史发展,以历史唯物主义的态度吸取以往的成功经验,扬弃那些在长期计划经济体制下形成而不利于社会主义市场经济发展的标准化观念、方法,明示当代基本启示,才能可持续做好具有时代特点、符合历史发展规律的工程建设标准化工作。
4.1坚持继承与发展前人成果,借鉴国外经验,工程建设标准化才能又好又快地发展。
继承与发展是一对密不可分的范畴。继承是发展的必要前提,也是发展的必经环节;对事物的继承是经过否定、肯定、扬弃等环节, 它在肯定之中同时包含有否定的因素。发展是继承的目的和动力, 是对事物质的飞跃;发展既不等同于全盘否定, 也不盲目吸收不具有质的飞跃的因素。
建国以来,在工程建设标准化发展过程中,我们始终坚持“继承是包含发展因素的继承,发展是继承前提下的发展”的基本思想,从实际出发,在继承中求发展,在发展中有继承。同时,坚持将继承既有成果、借鉴国外经验和进行标准化工作创新有机结合,体现中国特色、时代特征和国外经验的融合。以大规模地应用标准来处理重大问题或复杂系统为特征的综合标准化是传统标准化基础上的继承与发展;在现有工程标准专业体系的基础上,制定资源节约、产业结构升级、城镇化发展、保障和改善民生等专题体系亦是发展使然。
学习借鉴国外有益经验,成为几十年来我国标准化工作的一个重要方面。大胆借鉴国外的标准化管理与制定经验、标准化成果和法规制度,特别是发展市场经济方面的制度,但又不是简单地照搬照抄,而是在分析批判基础上的有扬有弃,根据我国国情和实际加以改造和创新,这极大地促进了我国工程建设标准化的发展。
4.2坚持与时俱进、不断创新,工程建设标准化才能适应经济社会发展的要求。
与时俱进是马克思主义的精髓,是检验标准化工作能否把握规律性、是否富于创造性的分水岭和试金石。坚持与时俱进,就要正确认识我国经济社会发生的重大变化,充分估计这些变化对标准化事业提出的挑战,善于以全新视角重新审视传统的观念、做法和体制机制,勇于投身改革的新实践。
一定的上层建筑必然与一定的经济基础相适应,必须改革生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的一系列相互联系的环节和方面。党的十二届三中全会提出:社会主义经济“是在公有制基础上的有计划的商品经济”,标准化的管理适应了这种变化,由标准一经发布就是技术法规转变为强制与推荐相结合的体制。党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制,十八大报告更强调,要加快完善社会主义市场经济体制。《标准化法》按照有计划商品经济的需要建立并与这个基础相适应的标准和标准化管理体制和运行方式已然不适应社会主义市场经济的建立,这就要求与市场经济相适应的一个新的体制和运行方式应当产生。与时俱进发展出的有中国特色的技术法规-技术标准体制就是适应市场经济的重要模式。基于此,政府购买服务,由具有公信力的单位组织制定自愿采用的技术标准,并受委托管理技术标准,政府集中管好技术法规(全文强制标准)也是一项操作层面的重要探索。
创新是标准化的灵魂和生命,标准化的发展史就是创新史。标准化从本质上讲是通过施加正确而必要的约束,使事物规范化的工作,而事物是不断发展的,所以标准化工作也就应当随之不断创新和发展。否则,不仅不能起到促进作用,相反成为事物发展的绊脚石。十八大报告指出“以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,是关系我国发展全局的战略抉择。”工程建设标准化要面对新的环境、新的任务,完善促进标准化创新的机制,在观念、理论、战略实现创新。
4.3坚持实践至上,不断推进标准化的经验总结—应用—再提高的往复过程,工程建设标准化才能发挥应有的作用。
实践是检验认识真理性的惟一标准。马克思主义理论认为,实践是认识的基础,对认识起着决定作用。实践是认识的来源,实践的发展不断给人们提出新的认识课题,脱离了实践、不为实践服务的认识没有任何实际意义。马克思主义实践观和认识论,是认识和指导标准化工作的根本方法。
标准是人们认识和改造客观世界的理论知识,它来源于实践,客观反映一个地区一个时期的生产力发展水平和要求,是对科学、技术和实践经验的总结。评价标准化工作最根本的依据是实践,是检验标准化工作是否有成效和成效大小的惟一标准。当一项标准发布实施后,获得了显著的社会和经济效益,那么,这项标准就是一项好标准;反之,就不是好标准。实践也为标准的不断改进提供了坚实的依据。随着经济社会发展、技术突飞猛进,社会对标准的需求愈来愈大,要求也越来越高,新的标准不断地被制定出来;当标准中的技术内容明显落后于区域内的生产力发展水平和主流技术,对经济社会发展起阻碍作用时,旧的标准就需修订完善。标准的发展过程就是实践认识再实践再认识的过程,是不断由肯定阶段到否定阶段再到否定之否定阶段的周期性的螺旋式上升过程。
建国以来,工程建设标准化管理部门正是以我国的工程建设实际作为基础和出发点,以解决实际问题为宗旨,注重调查研究,广泛听取意见,把实践中成熟的经验用标准规定下来,并用实践来检验标准的正确性、科学性。当前,标准化面临建设“两型社会”、产业结构调整、科学技术快速发展的新形势,必须在充分发挥主体的能动性的基础上,加快标准编制与实施的经验总结—应用及效果评价—再修订再提高的过程,最大限度发挥出标准的科技转化为现实生产力的桥梁作用及引导约束作用。
4.4坚持事物普遍联系观,以系统化方式整体推进标准化,工程建设标准化才能全面协调可持续的发展。
马克思主义认为,世界是普遍联系的整体,任何事物内部各要素之间以及事物之间都存在着相互影响、相互制约和相互作用的关系。事物的联系是事物本身所固有的,而不是人们的主观臆想。事物普遍联系的原理,要求我们既要看到事物的内部联系,确立事物本身整体性的观念,又要看到事物的外部联系,确立对其它事物的开放性观念。系统思想植根于唯物辩证法关于事物普遍联系的思想,事物的内部联系和外部联系就是系统内因素之间的相互作用以及系统与外部环境的相互作用。任何一个客观事物都是系统存在,都有一定的层次、结构,该事物同时又与周围环境形成了更大的系统。
标准化活动是一种系统性的行为,我国著名学者钱学森讲,“标准化也是一门系统工程。”这就要求要着眼于标准化系统内因素之间的相互作用以及该系统与外部环境的相互作用。实践表明,标准化管理规定就需在纵向方面从法律、法规、部门规章以及规范性文件等不同层面系统推进,形成协同一致、相辅相成的体系;在横向方面,还应形成建筑法、环境保护法、节约能源法等法律、行政法规为专项支撑标准实施的法规体系。系统思想应用于标准化管理的另一重要方面即是做好标准化的顶层设计,统揽工程建设标准化全局,制定并坚定实施标准化发展战略,统筹考虑不同层次和要素,做到顶层设计成果的可实施、可操作。发展的经验还告诉我们,标准化获得发展重要在于系统本身的结构及其运行机制的先进性与合理性。一个开放型的、内部各个子系统之间相互支撑、协调一致的系统,就充满生机和活力,就呈现自上而下地全面推行标准化以实现有序化的生动活泼的局面,从而获得系统本身生存和发展的优势。
今天,以系统思想审视标准化发展,使我们认识到,标准体系形成与否, 不能简单以标准数量的多少来论,重要在于层次、结构以及不同专业之间的协调。整体推进标准化的另一重要启示是,建立标准体系还不够,必须充分重视建立标准的实施体系,可以说没有标准的实施就没有真正的标准化。此外,不重视支撑体系、信息服务体系等体系的建设,标准化的目标是同样不能达到的。在重视国家标准、行业标准建设同时,加强地方标准,特别是强化企业标准的建设也是系统推进的应有之义。
4.5坚持标准化发展为了人更依靠人,加强标准化人才培养与队伍建设,工程建设标准化的发展才有根本保证。
马克思主义认为,人是社会存在和发展的前提, 是经济社会发展的决定性因素。人是生产的主体,经济管理的主体,科技创新的主体。一切生产、创新活动,都是由人来进行的;一切物质财富和精神财富,归根到底都是由人创造的。人类经济发展的实践证明,只有人的素质高,才能有生产技术的创新和发展;只有生产劳动者和经济管理者的素质高,经济才能又好又快的发展。这是马克思主义唯物史观的基本原理,也是科学发展观的核心。我国工程建设标准化的实践也充分证明,标准化工作是为了人,也毫无疑问必须依靠人,许多新思想、新举措、新机制、新组织形式就是来自广大生产人员、技术人员、管理人员的创造。
标准化作为一项基础性工作、软技术、跨专业综合性学科,其基础是广泛的社会实践,而人才,其中包括标准化人才,就是实践的主体。可以说,标准化事业在前进中遇到的许多困难都同人才问题呈强相关,没有人才就不可能成就标准化事业;没有高素质的人才,标准化就只能在低水平徘徊。当前,最需求最为迫切的是工程建设企业标准化人才和标准化专业人才。标准化过程是一个动态过程,随着经济发展和科技进步的加快,标准的寿命周期日渐缩短,同时,必须看到,标准化已经进入了“以质取胜”的时代,这就对标准化人员提出了新的更高的要求。为此, 鼓励更多符合条件的人员参与工程建设标准化工作、加强对标准化人员的奖励、加强对基层标准化工作人员的培训、建立健全标准化人才评价选用机制等,实践证明是需要加强的重要措施。

结语

回顾我国建国以来的工程建设标准化发展历史,其每一步发展都是和国家的经济、社会、科技发展紧密相连,并努力适应一定的经济基础,促进了生产力的发展,取得了历史性成就。但随着社会主义市场经济的建立、科技的快速发展,工程建设标准化的不完善、不协调、不适应的问题也愈发突显。总结正反发展经验,使我们清楚认识到国家重视、健全法规、创新机制、适应发展、强化实施、加强研究是我国工程建设标准化发展的基本经验,而基于马克思主义基本观点得到的若干基本启示,更对工程建设标准化的未来发展具有指引作用,它是标准化科学发展的指导原则、趋势要求,也是科学发展的客观规律。        

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作者简介:


李铮,男,工学硕士,教授级高工,享受国务院政府特殊律贴,副所长。20多年来一直从事城乡建设领域工程建设与产品标准化工作。主持或组织完成有关节能、轨道交通标准化等多项国家“十一五”重大专项课题,参与完成了“工程建设标准对国民经济和社会发展影响”等一批工程建设标准化基础性研究课题。发表了“实现工程建设标准化又好又快发展的若干思考”、“工程建设标准化作用的再认识”等多篇论文。